Language:

Sprawa Bugajny


Sprawa Bugajny inni przeciwko Polsce (22531/05)
Glosa do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

1. Wyżej wymieniony wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zasługuje na bliższą uwagę z dwóch powodów:
- problematyki którą poruszą, oraz
- wysokości zasądzonego odszkodowania

Problem poruszany w Wyroku dotyka w ostatnim czasie wielu polskich obywateli posiadających nieruchomości, w tym w szczególności developerów oraz rolników.
W związku z dużym popytem na nieruchomości, w tym przede wszystkim nieruchomości gruntowe przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, podzielono (i dzieli się nadal) wiele nieruchomości na mniejsze parcele, w celu sprzedaży na rzecz pojedynczych kupujących, chcących budować domy jednorodzinne.

Ponadto wyżej wymieniony wyrok zwraca uwagę ze względu na wysokośc odszkodowania przyznanego skarżącym. Zwykle Europejski Trybunał Praw Człowieka przyznaje niewielkie odszkodowania w wysokości kilku tysięcy euro. W powyższym wyroku mamy do czynienia z bardzo wysokim odszkodowaniem w kworcie 247 000 euro (plus koszty prowadzenia sprawy). Zapłata powyższej kwoty obciąża budżet Rzeczypospolitej. Z tego względu oraz ze względu na fakt iż w sytuacji podobnej jak skarżący w wyroku , znajduje się wiele osób w Polsce (które postanowiły podzielić nieruchomość na mniejsze działki) powyższy, precedensowy wyrok może mieć poważne konsekwencje dla Rzeczypospolitej Polskiejprzedewszsytkim w wymiarze finansowym. W związku z powyższym należy się spodziewać możliwie szybkiej rekacji ustawodawcy.

2. Uregulowania ustawowe wraz z orzecznictwem polskim będące przyczyną pozwania Polski przed Europejski Trybunał Praw Człowieka
Podział takich nieruchomości następuje zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami z 1997 r.
Obowiązek wydzielenia drogi dojazdowej nakłada art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu: „podział nieruchomości nie jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną”. Jednak działki stanowiące drogę wewnętrzną nie podlegaja wywłaszczeniu ani przejęciu ex lege przez Skarb Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego ponieważ konieczne jest aby działki takie były przeznaczone pod drogi publiczne w miejscowym planie zagopsdoarowanoa przestrzennego. Wskazuje na to explicite treść art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu „Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne : gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, - z nieruchomości której podział został dokonany na wniosek właściciela , przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przeznaczenie działki pod drogę publiczna powinno wynikać z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Również wywłaszczenie nieruchomości (uregulowane w art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami) przez starostę pod drogę publiczną związane jest z przeznaczeniem takiej nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne lub w decyzji o lokalizacji celu publicznego (jeżeli brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Oznacza to, iż drogi wewnętrzne jeżeli nie są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania pod drogi publiczne nie zostaną przejęte przez jednostkę samorządu terytorialnego ani Skarb Państwa , nawet jeżeli praktycznie będą one spełniały funkcję dróg publicznych (tj. np. dostęp dla transportu publicznego i prywatnego, brak ograniczeń w dostępie dla osób trzecich, natężenie ruchu takie jak na innych drogach publicznych.
Powyższe uregulowana polskiego ustawodawstwa stały się przedmiotem analizy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wynikiem tej analizy był wyrok niekorzystny dla Polski.

3. Okoliczności wydania wyroku przeciwko Polsce

Wyrok Bugajny i inni przeciwko Polsce został wydany w następujących okolicznościach:
Spółka zoo o nazwie Trust (w której skarżący- tj. Paweł Bugajny , Tadeusz Ratajczak, Jarosław Słuja- mieli całość udziałów) była właścicielem 6 hektarowej nieruchomości. W 1995 r. spółka wystąpiła do gminy Poznań o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wiele działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. W 1999 r. wydano decyzje zatwierdzająca podział. Niektóre działki zostały przeznaczone na cele budowlane, inne na otwarte przestrzenie i garaże. Pewną ilość działek przeznaczono pod „drogi wewnętrzne”. Decyzja stała się ostateczna 30 listopada 1999 r.
Następnie spółka zwróciła do Prezydenta Miasta Poznania określenie wysokości należnego odszkodowania za działki przeznaczone na budowę dróg. Spółka argumentowała, iż zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne decyzją o podziale nieruchomości na mniejsze zostały wywłaszczone ex lege w dniu, w którym takie decyzje stały się prawomocne.
Decyzja z 15 marca 2000 r. Prezydent Miasta oddalił wniosek o odszkodowanie. Argumentował, iż drogi które miały zostać zbudowane na nieruchomości nie zostały ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako drogo publiczne. Na podstawie przepisów Ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. zmienionej w styczniu 2000 r. , wywłaszczone ex lege miały być jedynie drogi przeznaczone pod budowę dróg publicznych. W przypadku skarżącej spółki działki były przeznaczone pod budowę dróg wewnętrznych, więc nie mogły być wywłaszczone. Skarżący odwołali się od decyzji argumentując, iż drogi, które miały zostać zbudowane miały być drogami publicznymi ze względu na wszystkie praktyczne cele. Spółka argumentowała, iż miały to być drogi otwarte dla wszystkich użytkowników dróg, w tym dla środków transportu publicznego i prywatnego. Ponadto spółka argumentowała, iż fakt określenia działek na budowę „dróg wewnętrznych” stanowił bezprawną próbę pozbawienia ich publicznego charakteru i tym samym wyłączenia ich z działania ustawy w takim zakresie w jakim przewidywała ona wywłaszczenie ex lege działek przeznaczonych na budowę dróg. Zdaniem spółki stanowiło to próbę uchylenia się od obowiązku wypłaty odszkodowania za takie działki.
Wojewoda Wielkopolski podtrzymał decyzję Prezydenta Miasta Poznania. Spółka zaskarżyła decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego powtarzając argumentację zawartą w odwołaniach. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę argumentując, iż w powyższej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał dróg publicznych na gruncie, którego właścicielem była spółka. Zatem fakt, że pewne części gruntu tak jak zostały one wydzielone decyzją z listopada 1999 r. zostały przeznaczone na budowę dróg nie mogło obejmować ich automatycznego wywłaszczenia na podstawie art. 98 tej samej ustawy. Drogi te pozostawały własnością spółki i dlatego nie było podstaw do określenia wysokości odszkodowania.
Następnie spółka próbowała otrzymacie odszkodowanie na drodze cywilnej co również w ostatecznym rozliczeniu nie przyniosło skutku.

Postępowanie wstępne przed Trybunałem
Po analizie sprawy Trybunał uznał, iż skarga nie może zostać odrzucona z powodu nie wyczerpania środków krajowych. Ponadto Trybunał uznał, iż skarga nie jest niedopuszczalna na jakiejkolwiek podstawie, w związku z czym być uznana za dopuszczalną.

Argumentacja rządu w postępowaniu przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka
Rząd argumentował, iż ocena sprawy zależała od uznania dróg za publiczne lub nie, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż drogi na gruncie skarżących nie były drogami publicznymi ponieważ nie przewidziano ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym odszkodowanie się nie należało spółce.
Skarżący mogli korzystać z i dysponować gruntem i żadna władza publiczna nie pozbawiła ich własności tego gruntu.
Ponadto rząd uznał, iż nie było ingerencji we własność skarżących gdyż pozostawali oni nadal prawowitymi właścicielami gruntu i nadal mogli go sprzedać. Zdaniem rządu fakt, iż grunt ten służył celom publicznym w tym sensie, że został wykorzystany do budowy dróg publicznie dostępnych, oraz, że skarżący musieli sami sfinansować budowę tych dróg, był niewystarczający do uznania że nastąpiła ingerencja w ich własność (porady prawne nieruchomości).

Argumentacja Skarżących w postępowaniu przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka

Skarżący podnosili, iż normalnie, zgodnie z obowiązującym prawem koszty budowy dróg lokalnych powinny być ponoszone przez samorządy lokalne. Zdaniem skarżących, poprzez przeznaczenie działek na budowę dróg , uważając jednocześnie że nie miały być uważane za „drogi publiczne”, samorząd uchylił się swojego obowiązku ponoszenia tych kosztów. Ponadto postępując w ten sposób samorząd nałożył taki obowiązek na skarżących (de facto).
Skarżący podkreślali, iż drogi wybudowane na nieruchomości służyły dla wszystkich praktycznych celów jako drogi publiczne i zapewniały publiczny dostęp do nieruchomości.
Zdaniem skarżących drogi na nieruchomości stanowiły część normalnej sieci drogowej w Poznaniu. Sztuczny opis tych dróg jako wewnętrzne służył celowi uchylenia się po stronie samorządu od obowiązku wywłaszczenia gruntu i wypłacenia odszkodowania skarżącym.
Ponadto skarżący podnosili, iż władze administracyjne uciekły się do systemowej oraz teleologicznej interpretacji, ale całkowicie zlekceważyły oczywiste znaczenie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym grunt przeznaczony na drogi ma zostać wywłaszczony.
Skarżący wskazali, iż wskutek sposobu zastosowania przepisów Ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. zostali de facto pozbawieni swojej własności w sposób sprzeczny z art. 1 protokołu nr 1 (wpisać treść tego artykułu).
Ponadto skarżący wskazali, iż mogli korzystać z rzeczonego gruntu tylko jako dróg, w związku z czym możliwość korzystania z gruntu była ściśle ograniczona. Nie mogli też z przyczyn oczywistych sprzedać dróg osobom trzecim.

Wnioski Trybunału:
1. Nastąpiła ingerencja w spokojne korzystanie z mienia, ponieważ skarżący zostali zobowiązani- poprzez odmowę władz wywłaszczenia gruntu i wypłacenia odszkodowania - do wybudowania dróg, ponoszenia kosztów ich budowy i utrzymania do zaakceptowania publicznego korzystania z ich mienia. Zdaniem Trybunału powyższe działania w praktyce ograniczyły efektywne wykonywanie ich praw własności. Ponadto Trybunał zauważył iż wnioski sądów krajowych nie wpłynęły niekorzystnie na pozycję skarżących jako prawnych właścicieli gruntu- w związku z czym nie ma zastosowania drugiego zdania pierwszego paragrafu (wpisać to zdanie). Ponadto zdaniem Trybunału nie można zaskarżonych działań uznać za uregulowanie sposobu korzystania z własności. (zdanie pierwsze art. 1 protokołu 1)
2. Ingerencja była zgodna z interesem powszechnym. Trybunał wskazał, iż każda ingerencja może być uzasadniona jedynie wówczas gdy służy słusznemu (powszechnemu) interesowi. W powyższej sprawie Trybunał uznał, że zaskarżone działania realizują słuszny cel ochrony stabilności finansowej budżetu samorządowego, co odpowiada interesowi społeczności samorządowej.
3. Ingerencja była zgodna z prawem. Trybunał wskazał, iż ingerencja w prawa własności skarżących oparta była na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Ponadto Trybunał zauważył, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu z 2001 r. uznał, że odmowa wywłaszczenia działek, o których mowa jest zgodna z obowiązującym prawem. Trybunał uznał, iż świetle jego ograniczonych kompetencji do badania poprawności sądowego stosowania prawa krajowego, zaskarżona ingerencja spełnia warunki legalności (zgodności z prawem krajowym) w rozumieniu art. 1 protokołu nr 1.
4. Trybunał uznał, iż nie zostały zachowane właściwe proporcje pomiędzy konkurującymi ze sobą interesem publicznym a interesem indywidualnym a skarżący musieli ponosić nadmierne obciążenia indywidualne, w związku z czym nastąpiło naruszenie art. 1 Protokołu 1 Konwencji. W każdej sprawie tego rodzaju Trybunał musi zbadać czy ingerencja w prawo skarżących do spokojnego korzystania ze swojego mienia zachowała niezbędne właściwe proporcje pomiędzy wymogami interesu powszechnego a wymogami ochrony fundamentalnych praw jednostki, albo czy nałożyła ona na nich nieproporcjonalne i nadmierne obciążenia. Trybunał zwrócił uwagę, iż drogi zbudowane przez skarżących są połączone z siecią dróg publicznych, zaś obecnie służą wszystkim, w tym mieszkańcom osiedla, i są otwarte zarówno dla prywatnego jak i publicznego transportu dowolnego rodzaju. Ponadto Trybunał wskazał, iż nie udowodniono że dostęp do osiedla czy korzystanie z tych dróg jest w jakikolwiek sposób ograniczone. Trybunał podniósł iż należy odróżnić sytuację badaną w niniejszej sprawie od „ogrodzonych” osiedli mieszkaniowych, do których publiczny dostęp jest ograniczony decyzją jego mieszkańców. Ponadto Trybunał zauważył, iż przedmiotowy grunt może być wykorzystywany jedynie jako drogi, zaś skarżący są zobowiązani do ponoszenia kosztów utrzymania tych dróg ( przy czym to obciążenie nie jest w żaden sposób ograniczone w czasie). Nadto władze odmawiając wywłaszczenia nieruchomości skarżących argumentowały, iż drogi, które miały zostać wybudowane nie zostały ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trybunał uznał, iż przez przyjęcie takiego podejścia władze mogły skutecznie uchylać się od obowiązku budowy i utrzymania dróg innych niż główne arterie przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzenego i przenieść taki obowiązek na indywidualnych właścicieli.

W efekcie powyższego Trybunał uznał skargę za dopuszczalną, a ponadto uznał, iż nastąpiło naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji.
Trybunał orzekł, iż Rzeczpospolita Polska powinna wypłacić skarżącym:
1. 247 000 euro jako odszkodowanie za szkody materialne
2. 18 725 euro w odniesieniu do kosztów i wydatków

Trybunał oddalił pozostałą część żądania skarżących dotyczącą słusznego zadośćuczynienia

Wnioski:

Warto podkreślić, iż Trybunał uznał zasadność skargi tylko z jednego powodu, to jest ze względu na brak proporcji między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Pozostałe przesłanki uznania polskich przepisów za naruszające prawa człowieka nie miały zastosowania.
Pomimo to należy się spodziewać, iż w kolejnych sprawach tego rodzaju Trybunał zajmie podobne stanowisko jak w niniejszym wyroku. Jak wskazano na wstępie niniejszego artykułu przy znaczącym popycie na działki budowlane podziały nieruchomości wraz z wydzielaniem tzw. drogi dojazdowej stały się powszechne. W związku z tym można się spodziewać wielu podobnych spraw przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.
W związku z powyższym obowiązkiem ustawodawcy jest przyjąć takie rozwiązania, które umożliwią przejmowanie działek pod drogi przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. W aktualnej chwili ze względu na ukształtowanie przepisów nie ma możliwości aby zobowiązać jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa do przejęcia nieruchomości. Według aktualnego uregulowania przejście na własność nieruchomości ex lege lub też w drodze wywłaszczenia może nastąpić w przypadku gdy nieruchomość jest przeznaczona pod drogę publiczna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak pamiętać, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wprawdzie obowiązkiem gmin, jednak obywatele nie posiadają środka prawnego do zobowiązania gminy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego środki nacisku obywatela na sporządzenie planu zgodnie z życzeniem wnioskodawcy są „mizerne”, zaś kwestie planowania przestrzennego są rozumiane jako władztwo przestrzenne gminy. Należy się spodziewać oporu (skądinąd zrozumiałego biorąc pod uwagę sytuację finansową większości gmin) przed określaniem dróg wewnętrznych jako dróg publicznych.
Ponadto wyżej wskazany wyrok nie może być środkiem nacisku na gminy ponieważ ewentualne odszkodowanie będzie wypłacane przez Skarb Państwa (po przegraniu kolejnej sprawy przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka), nie zaś gminę, która odmówiła przejęcia nieruchomości drogowej za odszkodowaniem.

Wnioski de lege ferenda

Trybunał w swoim wyroku oparł się na uznaniu drogi za drogę publiczną na podstawie jej faktycznego wykorzystania, zaś polska ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami z 1997 r. wychodzi z założenia, iż drogą publiczną jest droga uznana za publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teraźniejsze przepisy uzależniają przejście z mocy prawa własności działki drogowej na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub SP bądź też wywłaszczenie od przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Warto również wskazać, iż w aktualnej chwili nie ma możliwości również zrzeczenia się nieruchomości na rzecz gminy lub Skarbu Państwa. Do 2006 kodeks cywilny przewidywał taką możliwość, jednakże te przepisy zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne i zostały uchylone.

Taki stan prawny oznacza, iż w przypadku gdy Rzeczpospolita Polska chciałaby uniknąć płacenia odszkodowań w sprawach podobnych jak opisana w niniejszym artykule, konieczne byłaby interwencja ustawodawcy i zmiana przepisów.
Wydaje się, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał pośrednio w swoim wyroku w jakim kierunku powinny iść zmiany w przepisach tj. w tym przypadku w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami.
W swoim wyroku Trybunał akcentuje konieczność odejścia od formalnego uznawania dróg za drogi publiczne tj. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na rzecz badania rzeczywistego przeznaczenia dróg. Być może właściwe byłoby sprawdzenie następujących zmian w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami:
- przejęcie następowałoby w drodze decyzji wydawanej na wniosek wszystkich właścicieli drogi za słusznym odszkodowaniem
- wydanie decyzji musiałoby zostać poprzedzone uznaniem przez organ drogi za drogę publiczną otwartą dla transportu publicznego i prywatnego, gdzie natężenie ruchu byłoby takie jak na innych drogach gminnych).

Wskazanie, iż wywłaszczenie następowałoby w drodze decyzji zapewniałoby kontrolę sądowo- administracyjną decyzji.
Wydawanie decyzji na wniosek wszystkich współwłaścicieli zapewniłoby, iż drogi wewnętrzne, które zgodnie z wola właścicieli miałyby pozostać drogami zamkniętymi dla osób postronnych (np. osiedla zamknięte ) nadal pozostałyby takimi.
Przesłanką wydania decyzji mogłaby być dostępność drogi dla transportu publicznego i prywatnego a także natężenie ruchu takie jak na drogach gminnych, przy czym wskaźnik natężenia ruchu byłby określony rozporządzeniem.

Być może takie rozwiązanie zapewniłoby rozsądną równowagę między interesem indywidualnym właścicieli a interesem publicznym i zapobiegłyby kolejnym pozwom przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

adwokat Antoni Koprowski

Kancelaria Adwokacka w Gdańsku - porady prawne nieruchomości

www.adwokat-koprowski.pl